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《职业病防治法》自2002年5月实施以来,我国职业病防治工作取得了一定成效。但是,我国当前职业危害形势还是非常严峻的。据卫生部统计,2005年共收到全国30个省、自治区、直辖市(不包括西藏、港、澳、台)各类职业病报告1万2
212例,其中尘肺病病例报告9 173例,占75.11%。截至2005年,尘肺病累积病例60万7
570例,其中存活病人为47万89例。需要说明的是,以上数字是接受职业健康检查人数占应检人数很低比例的情况下得到的,应该说实际情况更为严峻。我国已经是世界上职业危害最严重的国家。
当前,哪些问题影响了我国职业病防治工作呢？
1.已形成的事权专一、运转有效的职业卫生工作机制因职能调整而被打破
在中编办 [2003]15号“关于国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知”把作业场所的职业卫生监管职能划给了安监系统后,江苏、四川、贵州、山西、河南、吉林、河北和广东8个省份对作业场所职业卫生监管职责作了调整,其中实际只有江苏省进行了移交；另有上海、浙江、福建等地政府明确决定作业场所职业卫生监管工作仍由卫生系统负责,其余各省、自治区、直辖市则没有对此项职能进行调整。这种情况造成整个职业卫生管理体系脱节：卫生部不再对这项工作进行布置,国家安全监管总局履行职责困难,导致政令不畅通,使得工作受到较大影响。调整了职能的地方,安监系统因没有工作体系,履行职责困难；没有调整职能的地方,工作力度也明显减弱。这种职业卫生管理脱节、政令不畅的情况形成了管理“真空”,使得职业卫生工作受到很大影响,各项工作基本处于停滞状态。特别是使得本来就数量偏少、不能满足实际需要的技术服务和诊断治疗机构进一步萎缩,如果继续发展下去,技术支撑体系将受到极大损害,甚至随着时间延长继续削弱,以至消亡。
地方政府和有关行政部门也对职业卫生工作职能划分事权不统一问题反映强烈,具体表现在以下4个方面。
一是卫生行政部门是法定执法主体,安监部门负责作业场所的监督检查执法工作,现场监督部门没有执法资格,有执法资格的又不负责监管,有违国家法制和“依法行政”原则。
二是卫生部门负责对新建、扩建、改建项目,技术改造、技术引进项目和建设项目可行性论证阶段职业病危害预评价,负责竣工验收前职业病控制效果评价,造成了卫生部门不管现场监督,无法控制企业；安监部门不管事前监督,无法从源头控制,整个监管工作脱节。
三是安监部门负责作业场所职业卫生现场检测检验的监督管理工作,卫生部门负责承担作业场所职业危害因素检测和检验等职业卫生中介机构的资质认定工作。安监系统没有职业卫生监管体系和技术支撑力量,实际上只有责任,却没有履行职责的保证。
四是卫生系统经过几十年的发展建设,已经形成了由省市县三级职防院所和检验检测等服务机构组成的相对完整的监管体系,有了一定规模的专业技术人员队伍,现在舍弃现成工作力量再由安监系统重新组建,既是浪费资源的重复建设,还要经过相当长时期才能发挥作用。
2. 职业卫生综合管理体制没有确立
劳动安全卫生是劳动关系的重要方面,也是关系到经济发展和社会稳定的重大问题,需要政府监管；关系到企业生存发展,需要企业担负起“主体”职责,认真贯彻落实国家的法律法规和方针政策；关系到劳动者的生命安全,需要劳动者及其代表者的群众监督。但是,我国一直没有正式确立适应社会主义市场经济的职业卫生综合管理体制。同时,由于我国现在的“三方协商机制”工作内容主要是劳动行政部门主管范围内容,而劳动行政部门又没有监管职业安全卫生的职能,这样就导致了劳动安全卫生领域缺乏“三方协商机制”。这些问题影响了工会履行法定职责,影响了“安全第一、预防为主、综合治理”方针的贯彻落实。
3. 各级政府对职业病防治工作重视程度有差异
《职业病防治法》颁布实施以来,各地党委、政府在控制职业病危害因素、防治职业病方面开展了大量的工作,特别是一些发生过职业危害事件的地区对防治工作较为重视。
但是,由于职业危害不像伤亡事故那样触目惊心,容易引起社会震动和关注,所以一些地方政府仍对职业卫生工作认识不足,不
能正确处理发展经济与保护劳动者健康的关系。它们重经济发展,重招商引资,重政绩考核,却忽视职业危害防治,不重视职防工作力量建设,导致资金投入不足,执法不严、不力,甚至对有关部门执法监督进行干涉等问题依然存在。
4. 企业主法律意识不强,中小企业成监管难点
职业病防治工作在危害严重的中小型私营企业里几乎是空白。很多企业不履行法定责任与义务,职业病防治措施不落实,建设项目不安排防尘排毒配套设施,没有防护设施和管理手段,不进行有毒有害作业场所尘毒监测,不向劳动者告知职业危害因素和后果,不组织职工体检,甚至以各种借口拒绝卫生执法人员进行执法；加上职业病本身具有“潜伏期”“发病滞后”的特点和劳动者流动性大、自我保护意识薄弱,使很多企业得以利用“短期用工”等损害劳动者健康的手段牟利,把危害后果转嫁给劳动者和社会。而且这些企业规模小,数量多,分散面广,开停无常,劳动者流动性大,政府部门管理确有困难。
同时,大多数中小企业不与劳动者签订《劳动合同》,劳动者和职业病患者权益很难得到保证。《职业病防治法》规定企业要在《劳动合同》中向劳动者作出职业危害告知,规定防护措施和待遇,但许多中小企业不与劳动者签订《劳动合同》。同时,当前企业与劳动者签订的《劳动合同》主要使用劳动部门的规范文本,虽然涉及到了职业病防治条款,但只对职业病防治进行了笼统的规定,缺乏“职业危害因素”“职业病防护措施”“职业危害告知”“职业病患者享有的权益”等项有针对性的内容。这就使得当前的《劳动合同》在职业病防治方面缺乏普适性和针对性,使得企业得以逃避对职业病病人治疗和补偿的责任。一旦出现法律纠纷,职业病患者得不到应有补偿,不利于保护劳动者的合法权益。
5. 工伤保险制度没有全面落实
大量中小私营企业为了降低经营成本,往往不愿意参保。特别是采矿、碎石、制鞋、纺织等生产条件差、职业危害大、职业病发生率高、农民工又相对比较集中的企业参保率低。如重庆市,农民工集中的建筑企业、部分规模较小的非煤矿山企业和部分私营企业工伤保险的参保率只有15%左右。企业不履行法定责任,不为劳动者缴纳保险费,或只为部分劳动者缴纳保险费,侵害了职业病人获得治疗和补偿的权利。此外,还存在着职业病救助司法认定程序时间长、护理标准低等问题。
6. 劳动者自我防护意识较差,权益受到侵害
当前,劳动力供过于求,劳动者处于弱势地位。为了就业和经济收入,他们不得不迁就恶劣的工作条件。尤其是农民工,他们本身职业危害预防知识很少,绝大多数工作在苦、累、脏、险的岗位,企业主又不进行职业危害告知和相关教育培训,造成他们缺少防护意识和技能。有的劳动者为了流动方便,拒绝签订《劳动合同》,也助长了企业违法行为,增加了健康监护、工伤认定和赔偿费用给付的难度。
7. 工会劳动保护工作遇到困难
工会在履行法定职责,开展群众性劳动保护监督检查工作时遇到了许多困难。一些例如“三同时审查验收”等项法律规定的工会监督权利和工作,经常不通知工会参加,影响了工会实行劳动安全卫生监督,维护劳动者安全健康合法权益。
我们应该做哪些工作来扭转职业危害严重的严峻形势,保护劳动者的生命安全和身体健康呢？
1. 应该促进尽快理顺职业卫生工作机制
如果不进行用人单位的现场监管,就无法对劳动者是否受到职业伤害作出判断。而现场监管如果没有医学技术支撑,也无法做到有效监管。因此,尽快明确职业卫生工作的主管部门,建立事权专一、运转有效的职业卫生工作机制,纠正多头执法、管理混乱、影响工作的局面。
2. 要加强各级政府的职业卫生责任
如同伤亡事故一样,将职业卫生工作和职业危害情况列入政绩考核,要建立健全劳动安全卫生责任制,明确各级政府及其有关部门在职业病防治中的职责,严格责任追究。
3. 建立健全行业劳动安全卫生管理,强化对企业职业卫生监管
面对分散面广、开停无常、劳动者流动性大及政府管理困难的大量中小企业,要依靠行业组织进行管理。行业相同的企业结合成行业协会,是市场经济国家的通行做法,把“企业”这一颗颗“珠子”用“行业协会”这根“线”穿成“串”,可抓可提,有利于加强管理。政府可赋予行业组织自律管理劳动安全卫生工作的责任、义务和权力,组织建立行业劳动安全卫生责任制体系,掌握职业危害和职业卫生工作情况,要求企业切实履行各项法定责任和义务,真正把管理落实到企业。
4. 加强劳动管理,切实贯彻执行《工伤保险条例》
严格要求企业签订《劳动合同》,并要求劳动安全卫生条款内容要符合《职业病防治法》规定,保证劳动者的知情权。要求企业必须依法为劳动者投保,以保证劳动者的工伤治疗费用和经济补偿。改进工伤和职业病赔偿救助认定工作,根据社会经济发展水平及时调整赔付标准,使工伤人员和职业病患者及时得到治疗和补偿。
5. 充分发挥工会作用,维护劳动者权益
各级政府要支持工会依法履行劳动安全卫生监督的权利和职责,充分发挥工会劳动保护监督检查网络的作用,重视工会意见和建议,为工会开展劳动保护工作提供方便和保证,应该从法律上确立“用人单位负责,政府依法监管,行业依法自律,职工群众监督”的职业卫生综合管理体制,建立劳动、安全、卫生“三方协商机制”,形成各方通力合作,齐抓共管的良好局面。 |
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